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日前，国务院办公厅印发了全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知（以下简称“通知”），就优化营商环境的重点任务领域进行细化分工，从“宏观政策”、“放”、“管”、“服”、“综合创新”五个方面，部署了25项工作，并提出主体责任明确的具体措施。整体来看，通知集中体现了“放管服”改革背景下新的时代气息和特色，主动服务、技术赋能、将创新措施机会制度化的精细化治理思维成为通知的一大亮点。

首先，从“被动审批”转向“主动服务”。传统的行政审批是以办事人为发起主体的被动式行政行为。“放管服”改革以来，政务作为服务的理念逐渐深入人心。此次通知中明确提出了被动审批转为主动服务的具体措施，进一步推动政务服务从理念向政策的转变。比如，通知强调通过精准主动推送优惠政策信息的方式，执行简化税费优惠政策，并利用大数据等技术自主甄别符合条件的纳税人、缴费人。再如，通知提出，要变“人找政策”为“政策找人”，特别对于低保对象、特困人员、临时救助对象、残疾人、教育救助对象、住房救助对象、医疗救助对象等特殊政策扶助对象，主动推送政策，实现政策上门。这种主动服务的姿态一改过去行政审批依申请办理的被动性，推动了行政权力运行方式的更新。

其次，大数据驱动智慧政务，新型数据共享模式呼之欲出。主动服务、精准推送需要大数据和信息技术作为支撑。政策精准推送的基础是用户画像，对企业和办事人进行“千人千面”的个体画像，才能辨别个性化政策需求。这首先需要汇聚海量相关数据，不仅需要打通政府部门间壁垒，还需要政府和社会相关部门进行数据联动。通知提出要利用大数据等技术解决“首贷难”、“续贷难”等问题；加强水电气、纳税、社保等信用信息归集共享；推进部门间数据共享和业务协同，优化税务注销等程序，实现办理进度和结果实时共享等政策。

数据共享依旧是政务服务信息化、智能化的前提条件。这需要我们提出可以回应时代课题的新的数据共享模式。传统批量数据共享的模式面临数据流转难追踪，数据使用主体责任不清晰等问题，这是部门间共享意愿低的重要原因之一。在推进数据共享的同时，同样需要利用新型信息和技术手段推动共享模式和思维。比如，利用区块链等新技术可追踪、防篡改等特点进行数据有限加密共享，实现数据的 “可用，不可见”等，或将有效缓解数据共享难题，为大数据深度融合插上金色的翅膀。

再次，及时将改革措施制度化，固定改革创新。强调制度，及时将改革措施制度化是此次通知的一个显著特色。通知提出要总结推广疫情防控中服务企业的经验做法，将行之有效、市场主体认可的做法规范化、制度化。以此将疫情中迅速涌现的改革创新通过规范和制度建设加以固化、保留，长久释放改革红利。

基于以上三个整体特点，通知分别集中提出了继续深化“放”、“管”、“服”改革领域的具体措施，将精细化、智慧化、柔性化、人性化的政务服务理念融合到具体的政策措施中。

推行分类行政审批制度改革，明确行政权力边界

2003年《行政许可法》颁布实施后，各级行政管理部门设立行政许可需要经过严格程序和审查，有效控制了行政许可事项的膨胀。然而，实质审批事项仍以各类行政权力的面目出现，变相审批层出不穷，尚未得到有效清理。此次通知提出推行分类行政审批制度改革，从两端入手，一方面细化行政许可事项的管理，另一方面严格对备案事项的管理，清理变相审批。分类行政审批制度改革将系统梳理现有各层级审批和各种具有审批性质的管理措施，这是对权力清单制度改革的深化。

第一，编制行政许可清单，细化管理规定。通知指出，将编制公布中央层面设定的行政许可事项清单，出台规范行政许可事项清单管理规定，对清单内行政许可事项，逐项明确设定依据、实施机关、许可条件、办理程序、办理时限、申请材料、适用范围、有效期限、中介服务等要素。同时将建立健全行政许可设定审查机制，严格控制新设行政许可。这将为地方各级编制并制定本级行政许可清单和设立审查机制树立蓝本，在操作层面细化《行政许可法》的原则规定。

第二，编制备案事项清单，严管变相审批。长期以来，各种备案事项成为变相审批的温床。对地方备案事项梳理发现，相当数量的事项名称为“备案”，实际行使的是行政审批的权力，更有备案事项的名称即为行政审批。这说明备案事项亟待清理整顿，更需要在法理的层面上明确备案的定义、范围、实施方式等。通知指出，将编制公布中央层面设定的行政备案事项清单。此外，还将推动制定行政备案条例，明确设定行政备案事项的权限，规范实施备案程序。这意味着，行政备案也首次纳入法规的规范范围，随意设立备案的裁量空间将被大幅压缩。

健全信用体系，实现无痕监管、智慧监管

通知中有强化监管的政策措施可以用几个关键词概括：技术赋能无痕监管，信用监管降低社会综合成本；智慧监管，这包括对一些既有政策的再提炼、再总结。

第一，“慎独”式监管新思维。理想的监管制度效果应该是监管对象可以做到“慎独”。好的监管制度可以让监管对象从被动、外在的监管，变为主动、内化于心的自我监管，主动遵从制度规范。这样的监管制度既降低企业合规成本，同时降低监管的行政成本，从而实现社会综合成本的降低。通知提出将广泛推行承诺制，实现政府定标准、企业或个人作承诺、过程强监管、失信严惩戒，由此形成信用监管的闭环。实现监管政策的“无事不扰”又“无处不在”，可谓是对这一新思维的生动表述。

行之有效的承诺制需要清晰界定承诺的内容边界，以及如何推进过程监管，如何落实失信惩戒。目前地方对承诺的探索多以清单制推行，向社会公布实行告知承诺制的事项列表。对于承诺制适用范围的理论探讨和制度建设比较少见。显然，并非所有类别的信息都适合实行承诺制。对于行政相对人难以承担主体责任的信息，采用承诺制可能会错配责任主体，非但难以追责到位，而且还会遗漏核心监管环节。

失信惩戒是慎独式监管的核心，这不仅增加失信成本，让失信者寸步难行的负向激励机制，同时也是对诚信者的正向激励。通知指出，在提升失信者违规成本的同时，会减少对守法诚信企业的检查次数，这不失为对诚信企业的奖励性政策措施，不仅“无事不扰”，而且“诚信少扰”。

此外，通知强调要持续探索信用修复机制、将公共信用纳入信用修复机制是对这一机制的深化和完善。失信惩戒并非以惩罚为目的，并非是要让曾经的失信成为终身的污点。而是要鼓励社会崇尚诚信，形成良好的社会氛围。近年来，我国探索建立信用修复机制，就是给知错者以改过自新的机会。

第二，刚柔并济的监管新方案。通知中提出的监管新方案可以概括为“依照容忍度分级”的监管方案。长期以来，“一放就乱，一收就死”的难题始终困扰着改革实践者。如何有的放矢，收放自如，成为改革一直探寻的目标。

在通知中，一种基于监管容忍度的分级体系雏形初现。通知提出要坚持“底线思维”，该管的必须严管。对于对疫苗、药品、特种设备、危险化学品等直接关系人民群众身体健康和生命安全的领域实行全主体、全品种、全链条的严格监管，特别对疫苗生产企业进行100%全覆盖巡查和重点抽查。惩罚性赔偿和巨额罚款的制度体现了对挑战底线的零容忍。

同时，以包容开放的态度对待处于萌发状态的一些新产业新业态，探索开展“沙盒监管”、触发式监管等包容审慎的柔性监管模式，鼓励创新监管模式。对一些看不准、可能存在风险的，可划定可控范围，探索试点经验再推广。

第三，技术赋能“无痕监管”新工具。基于大数据和互联网的监管模式，可实现在技术上赋能“无感知”、“无所不在”的全过程监管。传统的监管模式是抽查、年检、行政处罚等外部行政行为驱动的“有痕”监管。“互联网+监管”通过数据留痕的方式实现无痕监管。

无痕监管进而驱动了监管模式的变革。传统监管是以行政处罚为终结的发现问题、惩戒处罚的模式。通知提出要建立“互联网+监管”的系统风险预警模型，形成风险预警线索推送、处置和反馈机制。由“发现问题-惩戒处罚”转变为“风险预警-问题防范”的监管模式。而这种监管模式需要以不间断的信息发现终端和数据传输系统为依托。大数据、互联网为监管模式的升级提供了技术支撑。

横纵联合，深化全国政务服务一体化建设

通知在“服务出便利、出实惠”部分词频最高的关键字是“一”：一网通办、 一窗受理、一站式、一件事一次办、最多跑一次、一号响应等。这些响亮的改革措施浓缩了“放管服”改革的探索和智慧，共同作为政务服务全国一体化蓝图的组成部分。全国政务服务一体化是横向到边、纵向到底的政务服务供给模式。

第一，政务服务“一张网”纵深全行政层级。通知指出，完善全国一体化政务服务平台。年底前，地方和部门平台要与国家平台完成对接，在更大范围实现“一网通办”。这意味着国家政务服务平台可成为办事人进入全国各级政务服务平台的统一入口，各级政务服务平台将兼具全国统一的风格和地域个性化特征。不仅如此，政务服务的共性要素也有了统一实施的凭条。比如，统一的身份标识可适用于全国各级政务平台，可免去办事人多次注册、多地注册的烦恼。后台数据的深度融合将很大程度上促进跨地域跨层级、跨地域的事项的审批协同度等。

第二，政务服务“省内通办”、“跨省通办”。政务服务将加快推进“省内通办”、“跨省通办”，教育、社保、医疗、养老、婚育和企业登记、经营许可办理等高频事项将首先成为试点领域。这涉及深度标准化建设、电子证照跨省互认等一系列问题。政务服务标准化是近年来持续深化的改革专项领域。随着“互联网+政务服务”时代的到来，政务服务标准化建设已经从以一地为主，转向跨地域、跨层级标准协同。深入推进“四级四同”改革是跨地域通办的前提。

目前各地还存在同一审批事项名称各异、要件差异大、审批标准不同、审批颗粒度尚未细化到位等问题。这些问题使得不同城市，哪怕是同一个城市不同区县的审批系统都很难打通，办事人难以真正实现跨地区一网通办。很多情况下，为了方便办事人，有的地方虽然实现异地收件，但后台要件依然要通过人工、物流等“体外循环”的物理流转方式。虽然这很大程度上提升了办事人的体验感，但在全系统的角度上，行政负担“前台”向“后台”转移。实现政务服务改革的“帕累托最优”，让前台、后台都变得“智慧”是下一阶段改革的重点。

（作者为新葡京网址 研究员、公共管理学院副教授）

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