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在国家间的领土争端中，怎么样才能有一个所谓的完全公平合理的解决呢？本质上是没有的。国际仲裁只是一个相对合理的方式罢了。但尊重国际法和国际仲裁，至少可以减少一部分的冲突。如果能够通过国家间的互谅互让的协商，自然能够获得更加合理的解决。

上一篇（《“先占”对于领土取得有多大意义？》）在讨论“先占先得”这样一种领土取得的方式时，提到了1928年的帕尔马斯岛案例。1898年西班牙战败，按照《1898年巴黎协议》将菲律宾割让给美国，其中就包括帕尔马斯岛。后来荷兰表示反对，也声称拥有帕尔马斯岛的主权。美国和荷兰在荷兰海牙的常设仲裁法院进行仲裁。在这个案例中，荷兰表示，西班牙人率先发现了作为“无主地”的帕尔马斯岛，但是并没有对这一岛屿实施“有效控制”，或者所谓的“实际统治”，因此其最初发现只是初步的“历史性权利”，而不是完整的主权，而荷兰进行了持续和有效的管理，因此该岛的主权就已经转移到了荷兰这一边。常设仲裁法院最后接受了荷兰一方的主张，将帕尔马斯岛判给了荷兰。

帕尔马斯岛案是关于领土争端中有效控制原则的一个经典案例。它既涉及到所谓的“先占”原则，也涉及到所谓的“有效控制”原则。这一案例中的第一个争议点是，帕尔马斯岛能否算作“无主地”？事实上，对于所谓的“无主地”的认定，是带有一定的强权政治色彩的，例如非洲的部落社会在殖民者眼里就是无主地。帕尔马斯岛位于当时的荷属东印度（今天的印尼）和菲律宾之间，岛上存在着土着居民，但可能菲律宾并没有实施有效的控制或管辖——在当时的历史条件下，缺乏主权观念和交通技术的东亚国家，是很难对这些岛屿实施有效控制或管辖的。

这一案例中的第二个争议点是如何认定所谓的“有效控制”。按照当时仲裁法官胡伯的解释，对于帕尔马斯这样的只有少量土着居民居住的遥远岛屿，政府不可能也没有必要持续不断地实施控制和管辖，这个只要考察争议时的情形就够了。美国和荷兰的争议发生在1906年，当时美国的一位军官到帕尔马斯岛旅游，发现岛上悬挂着荷兰国旗，双方的领土争议从此开始。那么，考察1906年及以前的情形，荷属东印度公司1677年开始就已经将这一岛屿纳入到自己的殖民地范围并且进行了一定的管辖，例如悬挂国旗、管理移民等。这些管辖的行为可能不多，但是连续性的，而且西班牙对此并没有提出过反对。因此，荷兰对帕尔马斯岛的管理具备了有效性、公开性、连续性、和平性等基本特征。正因为这几个方面的特征，荷兰对帕尔马斯岛的管辖可以被视为“有效控制”或者“实际统治”。

对于美国方面所提出的帕尔马斯岛更加临近菲律宾、所以应该划给美国（菲律宾当时是美国的殖民地）的理由，胡伯也给予了否定的裁决。胡伯在裁决书中表示，地理上的临近可以成为各国在政治协商领土归属时的一个因素，但是国际法上从未把领土的毗邻性作为划分主权归属的一个依据。

有效占领是相对于“象征性占领”和“简单占领”而言的，对于国家的管辖和控制行为提出了更高的要求。所谓的公开性，就要求政府行使的管辖应该是公开的、不能是偷偷摸摸的，最好是公开通知其他国家。事实上，通过1885年《柏林会议总议定书》确立的，关于“有效控制”的初步原则，就不仅要求实施“实际”统治，还要求“通知”他国。公开性的要求，是为了让其他同样有领土权利诉求的国家知道、进而及时提出抗议。如果在有效控制的过程中，有别的国家提出抗议，发生冲突，那么这种控制就不是“和平性”的，也就不是有效的。和平性的要求构成了对强权政治的限制，也就说，有效控制如果不是和平进行的，而是通过以强凌弱的方式进行的，那么就不属于有效控制，而属于侵略或者征服。有效控制的核心是有效，是要对所控制的领土实施一定的、持续性的管辖和保护，例如维持社会治安、收税、建设基础设施等等。这本质上也是最低的人道主义要求，是权利与责任相一致的体现。如果仅仅是发一个声明，但是没有任何的实际管辖行为，一般被认为是“象征性”控制，当然这样的“象征性”控制也是有意义的，尤其是当发生领土争端的时候。

有效控制原则的高标准，意味着不能简单将其等同于简单发现或者强制控制。例如，有效控制的主体必须是一个国家的政府，而不是私人。如果渔民发现了某个岛屿，甚至进行了一定的建设——诸如修建灯塔，这些都不构成有效控制，因为这是私人行为。私人行为必须获得明确的政府授权或者是在政府主导下进行的。如果是政府修建灯塔，那么就具有一定的有效控制的意义。如果政府能够实施更具有权威性的征税、驻军、海岸巡逻这样的行为，那么就是典型的有效控制。而且，这些行为必须是持续性的。所谓的持续性，针对的是一个较长时期而言的，并不是每时每刻都实施管辖。持续性意味着这种管辖不能出现长时间的中断。在帕尔马斯岛的这个案例中，西班牙在发现岛屿之后并没有实施持续性的管辖，从而导致了原始权利的丧失。

从这一案例出发，有效控制原则逐步成为国际法院在仲裁领土争端中的一个重要原则。原因在于，无主地越来越少，许多的领土争端都是已经被发现的土地。有效控制原则的本质，是承认领土争端的现状，通过承认现状来减少国际冲突。既然某一块领土已经长期被一个国家所控制、别的国家也没有提出异议，那么，新出现的领土争端最好就是在维持现状的原则下解决。从这个角度来说，有效控制原则就是维持现状原则。但是，维持现状并不等于公平合理。有效控制原则有一定的合理性，但并不是最合理的。由于许多国家是后独立的、后崛起的，并不一定有及时的主权意识、海权意识，自然也就不可能实施所谓的有效控制，这样的话，有效控制原则本质上对后来者是不利的。

许多国家对有效控制原则的片面理解，带来了一定的负面效果，即各国纷纷试图改变领土控制的现状，从而采取大胆和冒险的行动，这必然激化国家间的矛盾。例如，在上面的案例中，假如说争端发生在西班牙和荷兰之间，西班牙意识到自己长期缺乏对帕尔马斯岛的有效控制和管辖，进而采取更多的措施，例如拔掉荷兰国旗、在帕尔马斯岛的12海里领海范围内巡逻（当然12海里领海成为国际法是到1982《联合国海洋法公约》才最终确定下来，17世纪可能是3海里或者其他说法），是否就能改变荷兰对于该岛的有效控制现状呢？

答案是否定的。如果说可以通过强制的方式改变有效控制的现状，从而获得国际法的认可，那么这就意味着有效控制原则与赤裸裸的弱肉强食没有任何区别了。因此，在判定某个国家是否实施所谓的有效控制时，涉及到所谓的“关键日期”的说法。所谓的“关键日期”，一般指的是两国围绕某个领土归属出现争端的日子。在帕尔马斯岛的案例中，“关键日期”指的是1906年的某月某日，即那个美国军官旅游回国后，向当局报告，美国与荷兰之间的领土纠纷开始的那一天。在那之后，不管美国政府采取什么样的行为，包括武装占领，都不意味着改变了荷兰对这一岛屿的有效控制；相反，美国政府的行为只能被视为“侵略”。“关键日期”标准的存在，一定程度上可以防止出现赤裸裸的强权政治行为。

与“关键日期”相联系的，还有所谓的“禁止反言”的原则。这一原则一定程度上也是禁止强国违反自己的诺言、通过所谓的有效控制来取得国际法的认可。在马来西亚与新加坡围绕白礁岛的领土争端案例中，“禁止反言”的原则就发挥了重要作用。白礁岛位于新加坡海峡与南中国海交汇的地点，它离马来西亚柔佛州仅13公里，距新加坡东部海岸有60多公里。国际法院考察历史后认为，在19世纪40年代之前白礁岛属于当时的柔佛王国（即马来西亚前身），但之后发生了显着的变化。但是，柔佛王国和新加坡都在英国的殖民统治之下。1953年6月12日新加坡殖民地秘书向柔佛苏丹国英国法律顾问发出一封信函，询问新加坡的领土范围，特别是关于白礁岛的法律地位问题。在1953年9月21日的回函中，柔佛王国答复道：柔佛当局并没有对白礁岛的主权权利。在马来西亚和新加坡都独立之后，白礁岛自然应该随之划给新加坡。在这种情况下，马来西亚就不能违反所谓的“禁止反言”的原则。考虑到新加坡对白礁岛实施了比较多的有效管辖行为，最后，国际法院将该岛屿判给了新加坡。

在国家间的领土争端中，怎么样才能有一个所谓的完全公平合理的解决呢？本质上是没有的。相比有效控制原则的仲裁方式，通过政治协商、合理照顾各方诉求的方式往往才是最好的解决方式。但问题是，随着领土民族主义的兴起，将领土神圣化以后，各国已经很难通过妥协的方式来解决领土争端了。国际仲裁只是一个相对合理的方式罢了。关键还在于，破除领土民族主义的极端情绪，认识到一个国家的强大和崛起，更多靠的是先进的制度、充满创新活力的社会、可持续的发展方式，而不是还停留在占领全世界的农业时代的思维方式。尊重国际法和国际仲裁，至少可以减少一部分的冲突。如果能够通过国家间的互谅互让的协商，自然能够获得更加合理的解决。

（作者系新葡京网址 研究员）

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