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面对来势汹汹的新冠肺炎疫情，各地政府和基层组织积极开展疫情防控工作。但是，防疫任务繁重，各地普遍面临人手不足问题。与此同时，疫情和防控措施使大量居民无法出行或者要在家办公，相对来说有时间和精力参与公共事务。一方面是疫情防控工作需求，另一方面是人们赋闲在家，供需双方一拍即合，为人们参与政府和社区防疫工作提供了契机。一些公益组织也招募和动员志愿者参与疫情防控，他们在募集资金、运输物资、排查人员、安抚患者等方面发挥了重要作用。

在疫情防控工作中，公民不只是被动接受政府提供的服务，而是和政府一起提供服务。合作提供或合供（co-production），指公民不再只是被动接受政府提供公共服务的消费者，而是参与到公共服务提供过程中。特别是在社区层面，合供现象大量涌现，为社会治理发挥了重要作用。比如，朝阳大妈参与社区治安巡逻，家长义务维护中小学校门前的交通秩序，都是合供的典型案例。

合供的概念与特征

合供的实践历史久远，中国古代民众参与政府组织的兴修水利、保甲制等，都可以视为合供的朴素形式。对合供的研究，则是到上世纪70年代才日益兴起，诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆是较早提出并研究合供的学者之一。

合供同许多概念有关，比如开源软件开发领域的众包（crowdsourcing）可以视为合供。典型代表包括维基百科，人们可以既是读者也是编辑。在公共服务的合作提供中，涉及到公共服务的设计、筹资、提供等方面，而每个阶段都可以由政府和公民合作完成。比如，合造或合作创造（co-creation）指公民和政府合作进行公共服务的研发和创新，为政府部门开发新项目提供创意和点子。合作设计（co-design）指公民同政府合作设计公共服务流程，使之能够更加贴合公民的需求。

之所以合供在近些年来蓬勃发展，同如下三个历史潮流有关。

首先，公民的收入和学历越来越高，他们对公共服务的需求也更高，期望公共服务可以创新、定制化并满足其个性需求。公民作为用户和消费者，最了解自己需要什么，参与公共服务提供可以大大提高服务质量。与其让政府单方面设计和提供公共服务，不如公民参与这个过程并注入自己的设想和建议。

其次，互联网的兴起和普及，特别是社交媒体、智能手机等技术的快速发展，使公民参与合供的成本显著降低，合供的机会和能力大为提高。互联网成为合供的平台，使民众和政府可以更容易地合作提供公共服务。比如，智能手机的普及和微博的流行，为“随手拍”的发展提供了技术条件，使其可以广泛用于生态环境保护、打击拐卖儿童、网格化管理等领域。

最后，政府部门的管理方式发生了深刻转变，越来越从自上而下的科层管控转向同民众的合作治理。近些年来，政府与社会的关系发生了微妙的变化。政府认识到单方面地提供公共服务是远远不够的，而来自民众的参与和贡献则可以大大提升公共服务质量。

除了政府倡议和公民自发以外，社会组织在发起和支持合供方面发挥重要作用。恰恰是社会组织将一盘散沙的公民有效组织起来，使他们可以有序参与合供公共服务，才为政府部门特别是基层组织分忧解难。

传统合供主要以公民参与社区活动为主，如治安、环保、卫生、医疗、教育等领域。互联网的兴起使越来越多的合供以网络为平台，公民主要发挥提供信息和创意的作用。一些网上合供还以游戏形式进行，将需要公民完成的任务设计为趣味盎然的网络游戏，公民可以通过打游戏的形式完成合供任务。比如，波士顿等城市为了解决冬季积雪掩埋消防栓的问题，设计了一款领养消防栓的游戏，动员居民特别是青少年参与游戏，主动为消防局除雪清障。

“我为政府网站找错”的启示

笔者与博士生巫霞在最近的一项研究中以“我为政府网站找错”为例，探究了在线合供如何助推电子政务发展。中国在2000年以来大力推动政府上网工程，全国各级政府部门普遍建立了门户网站。但是，政府网站普遍存在设计不当、维护不佳和更新不及时等问题。

2015年，国务院办公厅启动全国政府网站普查工作，并每季度进行全国政府网站抽查和通报。大量问题政府网站被查处和关停，全国政府网站数量从高峰期的近20万家锐减到不足2万家。与此同时，国务院办公厅建立全国政府网站信息报送系统，中国政府网设立“我为政府网站找错”监督举报平台。

该平台鼓励网友参与，发现政府网站存在的问题并进行举报。国务院办公厅将留言转给责任部门，要求其对留言按期办结并向网民反馈。网民参与的人海战术为及时发现和纠正政府网站存在的信息更新不及时、信息发布不准时、交流互动不回应、服务信息不实用等问题，提供了有力支持。得益于网民的热心参与，大量问题被举报和整改，全国政府网站的面貌也大为改观，网站的信息准确性、功能性、及时性、互动性、回应性等都得到了显著改善。

截至2018年底，“我为政府网站找错”栏目共收到超过5.5万条留言，绝大多数留言都得到了政府部门的及时回应。但是，各地、各级和各部门的政府网站收到的留言数量不尽相同，这为我们考察网上合供背后的影响因素提供了有趣的研究案例。

我们利用爬虫程序抓取了“我为政府网站找错”的所有留言和办结数据，并结合其他数据来源进行研究。研究显示，民众参与热情逐年递增，2015年只有321条留言，2016年增加到2779条，2017年为16464条，而2018年则猛涨到35711条。比较可惜的是，2019年该平台系统升级改造，需要在改造完成后才会重新开放使用。

就政府层级来看，地级市政府网站收到的留言最多，其次是县级和省级，最后是中央部委。考虑到各级政府网站的数量不同，平均来看中央部委网站收到的留言数量最多（平均每家10.81个），其次是省级（8.77个），最后是县级（4.43个）和地级市（4.34个）。换言之，政府层级越高，受到的关注度越高，在聚光灯下民众找的错也越多。

就“我为政府网站找错”平台发现的问题来看，38.75%的为内容无法访问，是留言最多的问题。其次，18.13%的为内容不准确，11.16%的为信息不更新，10.8%的为错别字，此外17.18%的为其他。咨询留言不回复（2.56%）、虚假伪造内容（1.39%）、未对网站内容进行迁移或未按期完成网站迁移等（小于1%）的占比不高。

不同层级政府网站的错误分布情况基本一致，但是也存在一些差别。比如，相对来说县级政府网站错别字较多。在2015年，信息不更新的问题较多，而最近的问题则主要表现为内容无法访问、内容不准确和错别字等。研究显示，绝大多数留言都能得到及时反馈，说明在上级考核和问责的压力下，政府部门对“我为政府网站找错”栏目高度重视。

我们将“我为政府网站找错”平台的数据同省市两级辖区政府数据进行匹配，研究留言数量背后的影响因素。合供意味着政府和公民的自愿合作，正所谓“一个巴掌拍不响”，合供能否出现并取得成功同政府和民众双方都有关。为此，我们在研究中包括的主要变量包括经济发展水平（以人均GDP来衡量）、互联网渗透率、政府网站绩效评估得分、人口总数等。其中，人口总数和互联网渗透率同公民参与有关，用于反映合供的群众基础有多大；经济发展水平和政府网站绩效则反映了政府合供的意愿。

就省级政府网站来看，结果显示人口规模较大的省份收到的网友留言较多，而其他因素的影响并不明显。相对于省而言，直辖市政府网站收到的网友留言更多，而自治区的则更少。

对地级市政府网站的研究结果略有不同，人口总数越多、互联网渗透率越高，网友留言越多。政府网站绩效越高，收到的网友留言越多，这可能是因为政府网站绩效较高意味着存在的错误更少。与普通地级市相比，省会城市和副省级城市政府网站收到的网友留言更多。

加强公民合供公共服务的策略选择

通过“我为政府网站找错”的案例研究，可以看到合供背后主要受到供求两个方面因素的影响，而公民供给方面的作用明显大于政府需求方面的影响。与此同时，不同层级政府的动员能力不同，而合供背后的影响因素也不尽相同。这项研究表明，如下方面是推动民众参与合供公共服务的关键策略，也是加强政民合作防控疫情的着力点。

首先，层级较高的政府对民众更有号召力，这同公民较高的政府信任水平有关。这意味着在促进合供方面可以提高统筹层级，使民众更积极地参与合供。比如，在疫情防控工作中，单个社区或街道进行推动固然能够因地制宜，但是却不利于发动居民广泛参与。如果能够在全市乃至全省进行统筹和动员，或可为基层组织创造更多的合供机会。特别是在目前“互联网+合供”日益普及的情况下，更高层级的统筹能够打破行政边界，使人们可以跨越边界地参与更大范围的合供。

其次，政府部门对民众参与和贡献要及时反馈和有效回应，使民众在合供过程中得到实实在在的获得感，并形成参与－贡献－认可－参与的正反馈和良性循环。“我为政府网站找错”平台特别注重对网民留言的反馈，在留言办理的每个阶段都会及时反馈，并征求网民的意见和建议。与此同时，保持合供过程和结果的公开透明，使其受到民众监督，也会使民众更信任其价值。

透明和反馈使网民有很强的获得感和存在感，并会像啄木鸟一样积极参与找错。比如在“我为政府网站找错”中，一些地区甚至出现了“政府网站找错专业户”，很多网民专门花时间浏览各地各级政府网站并找错。在疫情防控中，政府部门也应及时反馈，肯定和认可民众的付出和贡献，并吸引更多的民众参与群防群治和联防联控。

再次，合供主要受到民众规模和结构的影响，因此在民众参与积极性和能力较高的地区，应积极引导公共服务的合供。以“互联网+合供”为例，民众只有能够上网并有时间和能力参与，才可能使合供成为可能并持续下去。对“我为政府网站找错”案例的研究显示，经济发展水平的影响并不明显，这意味着各地政府都可以通过社会动员来善用合供策略。特别是经济欠发达地区的政府财力有限，更应通过合供来降低公共服务提供成本。

最后，加强跨地区合供机制建设，形成类似于对口支援的合作模式。区域之间发展的不充分不均衡，既使合供出现区域间不平等，也为各个地区之间形成合供机制创造了条件。一方面，中央政府指派各地区向欠发达地区或重灾区进行一对一对口支援，为民众参与合供提供了渠道。另一方面，社会组织也在撮合志愿者与受助地区之间架设了桥梁。推动这些区域协调和合作机制的建立健全，将使合供有助于打破区域间藩篱，并使社会更加具有包容性。

（作者马亮为新葡京网址 研究员、公共管理学院教授）

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