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日前，国务院常务会议审议通过《优化营商环境条例（草案）》（以下简称“条例草案”），并列出了五大要点，包括更大力度放权、规范和创新监管执法、加强市场主体保护、突出政务公开透明、严格责任追究。条例草案将近年来“放管服”改革中的有效经验做法上升为法规，以政府立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障。这是国家层面首次出台此类行政条例，对标国际先进水平，确立了对内外资企业等各类市场主体一视同仁的营商环境基本制度规范。

在当前经济下行压力犹存，全球贸易环境不确定性增加的背景下，条例草案出台的目的何在？制定专门行政法规推进营商环境建设，对促进公平竞争、增强内生活力有什么现实意义？本报特邀清华大学中国经济思想与实践研究院研究员袁钢明，中央党校（国家行政学院）研究员胡敏，中国人民大学经济学院教授、新葡京网址 研究员聂辉华进行分析解读。

改革经验上升为专门行政法规

记者：近年来，优化营商环境，尤其是“放管服”改革，是转变政府职能、处理政企关系的着力点。现在，又将之前的改革经验上升为行政法规。放在当前全球和国内经济发展的视野中，政府这样做的背景和目的是什么？

胡敏：我认为有两个背景：第一，近年来，政府在优化营商环境方面进行了大量探索，也积累了许多经验，并取得了实实在在的成效。市场主体更希望这些行之有效的做法能以法律规范的方式固定下来，充分消除不确定预期，不受到政策变动的干扰，能够在一个符合国际化营商环境中心无旁骛地开展经营活动。现在，我们将先前的改革经验上升为行政法规，既是水到渠成，也是加快转变政府职能，推进市场化改革的必然举措。第二，在当前全球贸易保护主义抬头，国际经贸逆全球化、逆开放化的背景下，中国要高擎自由贸易的大旗，必须以实际行动向世人宣示我国坚持社会主义市场经济的改革方向丝毫没有动摇、我们开放的大门越开越大。在营商环境上对标国际规范，以法律方式确保对各类所有制企业一视同仁，在开放的竞争环境中开展公平竞争是最有力的行动，其根本目的就是要确保我国市场经济更加有序地发展，加快实现经济高质量发展。

袁钢明：近年来，政府推动的“放管服”改革是一以贯之的，已经对此部署了很多次。此次推出的条例草案，主要并不是针对企业的，而是针对政府部门的。而且，和之前的改革措施相比，此次条例草案提升到了行政法规的新层次，这足见政府对营商环境建设的高度重视。政府对此特别重视，一个重要背景就是，货币政策、财政政策等传统措施的效用在递减。而在宏观经济下行压力之下，政府经济工作很重要的目标，就是要激发市场活力、释放企业活力，而其重要抓手就是推动“放管服”改革，优化营商环境。当前，我国经济改革已经进入新阶段，和改革初期冲破束缚，致力于企业产权改革等不同，当前的改革已经改到了政府身上，就是要通过对政府的管理和服务进行改革，为经济发展创造更好的环境，让好的营商环境提升企业投资兴业的活力。

聂辉华：推进“放管服”改革，优化营商环境，大部分是针对政府部门的，是“刀刃向内”的改革，主要是向政府自身开刀。其背景主要有：第一，“放管服”改革和优化营商环境，是本届政府非常重要的工作。2013年-2019年，国务院常务会议屡屡涉及这个问题，六七年来成功的改革经验和规则，需要固定下来，加以制度化，上升为法律法规。第二，“放管服”改革作为本届政府工作的亮点，也需要及时地总结，并以法规形式固定下来。第三，营商环境改革已经推进到了一定阶段，现在推出行政法规是一个合适的时机。第四，当前对外经贸等情况复杂多变，我们要保持更加开放的态度，建设更加规范的市场，打造国际化法治化的营商环境是一个重要应对举措。

依法保护经营者人身财产安全

记者：条例草案明确，保障各类市场主体平等使用生产要素、平等享受国家支持政策。依法保护市场主体经营自主权和企业经营者人身财产安全。建立健全知识产权侵权惩罚性赔偿制度和维权援助等机制。对这些规定，有什么解读？

袁钢明：必须指出，改善政府服务、优化营商环境，现在的焦点主要是民营企业，针对民企的服务还有很大的改善空间。此次出台行政法规对此进行明确，让民营企业解决自身问题、寻求政策关怀时“有法可依”，同时倒逼政府部门改进服务。另外，“依法保护企业经营者人身财产安全”，条例草案中这样的“重话”说明，民营企业关心的问题被提升至特别的高度，让在环保、债务等压力之下的一些焦虑的民营企业家吃了一颗“定心丸”。

聂辉华：“对内外资企业等各类市场主体一视同仁”“保障各类市场主体平等使用生产要素”，这体现了“竞争中性”原则。去年，央行和国资委对“竞争中性”原则都作了正面回应。今年全国两会期间，这一原则写进了政府工作报告。此次条例草案对这一原则进行了贯彻。“依法保护企业经营者人身财产安全”，这一规定回应了民营企业家的最大诉求。针对环保等问题要严格执法，但是，不要轻易查封企业，不要轻易对企业家实行刑事强制措施，要保障他们的“两权”（人身安全和财产安全）。“建立健全知识产权侵权惩罚性赔偿制度”，也是当前经贸关系中的核心问题，是为了进一步加强知识产权保护。

胡敏：这个条例草案的一个重要看点就是“两平一同”，即保障各类市场主体平等使用生产要素、平等享受国家支持政策，同等受到法律保护。市场经济的本质就是要保护产权和开展公平竞争，这才能保障竞争有序和契约精神，才能激发市场主体的积极性和创造性。相当一个时期以来，国内企业在知识产权保护和维权机制上存在不小的短板。不能旗帜鲜明地保护知识产权，势必制约了国内企业创新的积极性，这对长期埋头研发、致力于自主创新的实体企业是不公平的。所以，草案明确了建立健全知识产权侵权惩罚性赔偿制度和维权援助等机制，这是国际惯例，也是国际通行规则，现在以政府立法方式加以明确。

破除针对民企的“隐性歧视”

记者：优化营商环境，从中央到地方，都非常重视，也出台了很多政策措施。确保对各类市场主体一视同仁，激发市场主体投资兴业热情，确保这些措施真正落到实处，并且成为长期制度化规范，目前主要还有哪些障碍有待破除？

胡敏：我认为主要是落实“三个到位”：一是各级政府认识到位。在优化营商环境方面，各级政府已经做了大量工作，大部分地方政府已经充分认识到优化营商环境就是区域发展的主要竞争力，但仍有一些地方还是认识不清晰，习惯于以行政力量干预经济，政府服务意识不够强。二是执法切实到位。营商环境中的一个重要方面就是确保所有政府及其工作人员依法行政、严格执法，增强政府的公信力和执行力，必须对一切违背市场公平竞争秩序的违法违规和不作为乱作为行为用法治化手段予以解决。三是惩戒执行到位。法律的尊严和力量在于执行、在于惩恶扬善。构筑良好的营商环境，就包括对危害公平竞争、破坏市场秩序的行为实施严格的惩戒，建立严格的退出机制。

袁钢明：改革措施、法律法规推出之后，执行最为关键。之前，“放管服”改革推出很多措施，但面临如何真正落实的问题。一方面，要注意基层政府部门执行的积极性问题；另一方面，一些措施落地要有根本性、系统性的考虑。要减少不必要的行政许可，让企业开办者从“**”苦恼中解脱出来。当然，行政许可减少之后，如果实行备案制，又要解决如何有效监管的问题。

聂辉华：首先，政府服务理念要进一步更新。一些政府部门骨子里仍然对民营企业存在“隐性歧视”，不管是“所有制歧视”，还是“规模歧视”，这类观念都要彻底改变，而这需要一个过程。其次，一些法律法规中与“竞争中性”原则抵触的地方，需要继续改革加以破除，要将外部压力转变为深化改革的动力。

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